走私牛肉监管调查：政策滞后每年走私超百万吨，耗巨资销毁

核心提示：是谁造就了大家对走私牛肉心知肚明，却束手无策的现实?4-5月间，澎湃新闻实地调查走私牛肉隐秘链条的同时，梳理了中国牛肉供给现状，试图探究其背后成因、对策。

中国食品网讯：

　　中国食品网讯 据澎湃新闻，“牛肉多走私”，已成公开秘密。牛肉安不安全，已成悬在人们心头的疑问。
 

 

　　是谁造就了大家对走私牛肉心知肚明，却束手无策的现实?4-5月间，澎湃新闻实地调查走私牛肉隐秘链条的同时，梳理了中国牛肉供给现状，试图探究其背后成因、对策。

　　中国的肉牛政策亟待完善。牛肉消费在增加，肉牛存栏量却在下降。全世界母牛养殖都由散户承担，中国却不加区分推行规模化养殖，后果是肉牛养殖每况愈下。

　　国外的规模化养殖，把价格优势转为出口优势，在牛肉供求严重失衡的情况下，中国本应及时调整牛肉进口政策，但目前中国合法进口牛肉的国家名单仍只有6个。即使官方已达成协议同意解除进口禁令，如巴西，在一些地方查禁巴西牛肉时，解禁通知仍未到达那里。

　　而牛肉进口后，却遭遇“九龙治水”局面，监管乏力。于是在走私牛肉大举进占国内市场后，牛肉安全存在隐患。

　　屡破大案，一次统一行动即查缉10万余吨

　　据新华社6月23日报道，2015年6月份，海关总署在国内14个省份统一组织开展打击冻品走私专项查缉抓捕行动，成功打掉专业走私冻品犯罪团伙21个，初步估计全案涉及走私冻品货值超过30亿元人民币，包括冻鸡翅、冻牛肉、冻牛猪副产品等10万余吨。

　　冻鸡产品因为两广地区的饮食习惯已经存在多年，而走私冻牛肉近年来在国内市场上已屡见不鲜。

　　遍布于各地肉类市场、餐饮企业的走私牛肉，让几乎每个人都可能成为走私牛肉的消费者。由于走私过程绕开了正常的检验检疫程序，并且绝大部分走私牛肉来自国家质检总局所定的疫区国家，加上走私过程中冷链容易断开，走私牛肉威胁到每一个人的健康。

　　早在2013年，国家肉牛牦牛产业技术体系首席科学家、中国农业大学教授曹兵海就曾对媒体表示：“中国正面临一场前所未有的肉牛产业危机。”

　　这场危机，既与国内肉牛产业发展的瓶颈有关，也与近年来民众对牛肉消费的大幅增长有关，更与屡禁不止的走私现象有关。

　　自2015年1月起，海关总署部署全国海关集中开展了持续一整年的打击农产品走私“绿风”专项行动。其中，冻牛肉、鸡肉及其副产品等肉类产品成为重点打击的走私商品。

　　在严打冻品的大背景下，大批肉品走私入境的新闻屡见不鲜。

　　据媒体公开报道，1月16日，大连海关缉私局的260余名缉私警察分别在大连、北京、上海、深圳及广州地区同时展开统一行动，查扣走私冻品6000余吨，案值近2亿元人民币。

　　南宁海关在3月23日的通报中称，2014年12月至今，在中越界河北仑河一线开展的打击疫区牛肉走私专项行动中，海关已现场查扣涉案疫区牛肉1500多吨，涉案价值超3000万元人民币。

　　广州海关4月9日对外宣布，该海关日前破获一宗特大走私进口冻牛肉案。据初步统计，仅2014年至今，该团伙走私进口冻牛肉等冻品超1351个货柜，货值约5.6亿元人民币。

　　4月16日，深圳市市场稽查局查获涉嫌走私的问题冻肉6117吨，货值达3.45亿元。检测发现，部分冻肉甚至在2013年就过了保质期。

　　一年走私200万吨牛肉的估算高了吗

　　被查获的冻肉品显然仅仅是冰山一角。

　　据海关总署统计，2013年全国海关查获的720起冻牛肉、羊肉、鸡肉等冻品走私案件中，涉案走私冻品共9.4万吨。

　　以牛肉为例，曹兵海告诉澎湃新闻，中国在2012年和2013年每年的走私牛肉数量，估算超过100万吨，甚至有可能达到200万吨。而2013年中国正规进口牛肉数量仅在40万吨左右。

　　路透社的消息则称，2013年中国的走私牛肉近300万吨。

　　这一年，世界牛肉出口总量仅为890.3万吨，这就意味着，中国人有可能吃掉了全球两成左右的出口牛肉。

　　毫不夸张的说，无论是火锅店的涮肥牛、西餐厅的牛排或者是街边常见的牛杂食品，都有可能来自于走私。

　　“不管是哪个国家，走私肉的数量是不可能有官方统计的，抓住的总是一部分。这100万吨怎么来的?国家肉牛产业技术体系沿着边境线实际走过，根据我们私下调研、线人、内地城市调研，有一个大致的估算。”曹兵海介绍。

　　中央财经大学法学院教授、食品安全法研究中心主任高秦伟则认为走私量“可能没有这么多，但应该也不少”。国家农科院农业经济与发展研究所副所长王济民也持相同看法，他认为由于国家一直在打击走私行为，两百万吨的估值“是有点高”。

　　但不管是100万、200万还是300万吨，和国家在2013年正规进口的40万吨牛肉及其相关产品相比，都是一个相差悬殊的数字。

　　宁夏自治区政府副秘书长薛刚在2014年曾对媒体表示：“近年来，我国牛羊肉需求量持续上升，市场供应和需求出现严重失衡，目前消费缺口超过200万吨。”

　　有消费就有供应，印度和巴西是中国走私牛肉的两大源头。澎湃新闻调查发现，印度牛肉主要通过越南转道中越边境进口，而巴西牛肉则从香港特区上岸，再伺机转道越南或者从两广海岸偷运。

　　印度官方数据显示，越南是该国最大的牛肉出口市场，不过越南官方的数据中没有包括印度的牛肉，暗示这些肉被运往中国。数据显示，印度2012/13年度对越南牛肉出口33万吨。

　　而根据巴西牛肉出口协会的数据，2013年香港特区取代俄罗斯成为巴西牛肉最大的买家，进口量攀升两倍达到36万吨，很可能最终运往中国。

　　另一面，中国的牛肉需求仍将高速增长。

　　吉林农业大学教授曹建民曾与曹兵海等专家做过演算，人均GDP增长1%，进口牛肉数量将增加 5.13%。2008至2012年，全国牛肉人均消费量从4.3千克增长到了5.6千克。潜在的消费量也在不断增长，从北京、上海、深圳、杭州、沈阳、哈尔滨等几个城市的家庭抽样统计上来看，10-20岁、20-30岁、30-40岁三个年龄段消费群体的牛肉消费量占全肉摄入量的比例分别高达43%、38%和35%。

　　显然，旺盛的牛肉需求导致的供求差距，使中国对进口牛肉的依赖程度逐渐增强。

　　国外牛肉价格是国内一半，驱动走私

　　尽管中国牛肉消费总量已经达到世界第三位，但中国人均牛肉消费量不仅远远低于美国(44.1公斤/人) 和加拿大(39.2公斤/人)，也低于世界平均水平(9.1公斤/人)。如果中国人均消费达到日本当前的水平(8.9公斤/人) ，牛肉消费需求将达到1200万吨以上。

　　按照这样标准，中国现有的牛肉产量需增加近1倍才能满足需要。

　　而从2008到2012年，中国肉牛存栏量却已从8900万头减少到6500万头。曹兵海解释说：“养牛的利润率低，另外具有风险性，比起别的来赚得少。所以人就不爱干，就像农民工进城赚得多就往城里跑一样。”

　　其次科学饲养成本、人工成本也在不断增加，规模化养殖对资金和技术都提出了更高的要求，因此虽然市场需求越来越大，但养殖的积极性却没有被调动起来。

　　2013年，中国肉牛年出栏50头以上规模养殖比重仅为27%。这表明中国的肉牛养殖业仍然处于低端水平。

　　国家行政学院副教授胡颖廉认为，就国外的经验而言，走规模化养殖道路是不二法门，“而且现在我们国家的牛，法定是不需要定点屠宰的。而定点屠宰推不下去的话，有需求就一定会有供给。从某种意义上说，小规模的养殖就一定会存在下去，这是经济规律。”

　　他也表示，产业化、规模化并不代表一劳永逸地解决所有问题，它带来的其他问题要通过其他手段来解决，两者不在一个层面，但不能因此来否定规模化。

　　曹兵海则认为，国家亟须重视母牛养殖问题。“母牛养殖就是一个资金长链型，劳力长期投入型，资源利用型的产业，如果一家企业养几千头母牛，饲料、秸秆都要买进来。但农户要养，就不用买，降低了成本。”他介绍，“地球上任何一个国家的母牛养殖，都是由分散的农户来饲养的，美国这么大的产业，86%的母牛都养在农户里边，而且农户的平均头数是四十几头。”

　　由于农业机械化的普及，母牛除了怀孕生崽没有别的用途。长达9个半月的怀孕周期，再加上半年断奶期，生一头牛得十五六个月才能卖钱，这期间只消耗，没有收入。统计显示，2008至2012年，中国母牛存栏量从3300万头减至2300万头，4年间大幅减少了1000万头。

　　“现在我们国家提倡规模化养殖，不考虑资源供应造成的成本上涨压力，结果上面企业也赔，小规模农户也得不到补助。所以我们国家在母牛养殖上，要认真、彻底地学习。以前我们缺少这方面的研究。”曹兵海建议说。

　　“物以稀为贵”，肉牛数量总体下降，消费需求不断攀升，牛肉价格持续上扬。再加上繁复的流通环节占去的差价，2008年以来，牛肉价格出现加速上涨的势头，2013年底更是一举突破50元每千克的大关。

　　“国内外牛肉市场的价格呈倒挂的形式，国外的牛肉价格基本只有国内市场的一半，甚至更低一些。所以即便加上运费，到了中国的到岸价格，还是比国内的市场价格要便宜一些。价格驱动让走私非常有利可图。”胡颖廉分析，价格因素是驱使走私的直接原因。

　　在今年查获的走私肉案例中，大连海关、沈阳海关缉私部门在市场走访调研时发现，进口牛肉的批发价格在12元500克，而同期国产牛肉的批发价格约在24元500克。报道称“如此便宜价格让人很是意外”。

　　绕开了关税的征收和正常的检验检疫过程，走私牛肉低廉的价格，以及走私过程中可能产生的安全隐患，都对中国的牛肉产业产生了巨大的影响。

　　进口印度巴西牛肉何时能开放

　　由于牛肉是不少国家的主要肉类消费品，因此肉牛的养殖技术、集约化程度等均远远优于中国，产业结构的优势化为价格优势，再化为出口优势，造成了今天的局面。

　　以美国为例，自上个世纪30年代以来，美国72.3万养牛农场主为美国提供了83%的牛肉供应，四分之一以上的肉牛育肥场年出栏肉牛10万余头，最大的肉牛育肥企业年出栏30万头以上。规模化使边际成本递减。

　　再以印度为例，虽然印度的养牛业甚至还称不上“产业化”，但由于农耕社会的基础存栏量大，以及宗教原因致使消费量小，因此印度牛肉的出口量从2009年的61万吨激增到2014年的190万吨，超过巴西(2014年170万吨)成为全球最大的牛肉出口国。

　　便宜又量多，为什么不扩大开放进口牛肉国家的名单?并且，作为中国走私牛肉的两大来源，正式开放巴西、印度的牛肉进口将有力遏制目前走私牛肉禁而不止的状况。

　　根据国家质检总局发布的名录，目前能够正常报关进口牛肉到中国的国家只有六个：乌拉圭、阿根廷、哥斯达黎加、澳大利亚、新西兰和加拿大。

　　美国在2003年发生疯牛病疫情后，一直未能重新进入名单。同样因为疯牛病疫情，中国自2012年12月开始对巴西牛肉实施禁令。

　　巴西农业部长内里·盖勒(Neri Geller)在2014年7月17日宣布，中国已经同意暂停对巴西牛肉禁运。这一决定是中国和巴西领导人会晤后宣布的。据盖勒表示，预计牛肉出口贸易将在2014年年底重新启动，预期在未来数年将有八至十亿美元的牛肉出售给中国。

　　而2014年年底在江苏省灌云县查获的300吨巴西牛肉，却成为媒体口中的“巴西疯牛病疫区走私牛肉”，既否认了6个月前巴西被世界动物卫生组织(OIE)认定的疯牛病疫情中最安全的“可忽略”等级，也间接让巴西农业部长的一番豪言化为疑云。

　　曹兵海表示，这主要是由于中国官方的通达性问题：“巴西牛肉进来，我们就放行，这是管进的部分;进来之后，查到巴西牛肉在市场上流通的部门并没有接到这个通知，还按原先老的规定，巴西牛肉进来之后就是违法，就抓。”

　　印度也是类似的情况，曹兵海介绍，目前中印已有开放进口水牛肉的协定，但是实际上进口闸口还没有放开。

　　多名受访专家表示，现在的进口牛肉开放完全不是理性决策的模型，除了公共卫生问题外，既要考虑保护国内产业，尤其是国内肉牛产业，还要考虑贸易手段问题。“要让消费者买到更好、更便宜的牛肉，这是一个经济决策，政治决策一旦混入经济问题决策，就是一个政治经济学问题，这个问题就扯不清楚了。”

　　对于巴西牛肉、印度牛肉正式进口的时间表，澎湃新闻记者于5月7日、6月24日两次向国家商务部发函进行咨询，期间多次致电询问，但截至发稿仍未得到正式回应。

　　“最好的结局就是睁一只眼闭一只眼”

　　至今，进口牛肉监管仍处于“九龙治水”的格局下：口岸外，海关、缉私、边防把关，到了口岸，由质检部门来进行检验检疫，进入口岸后，再由哪个部门监管就各有说法了。

　　“海关说过了海关关口就不归我管了;工商说现在我也不来管这事儿了，该由畜牧管;畜牧说是只管国内生产的牛肉，国外的牛肉我不管……大家你推我我推你。”胡颖廉介绍，在上述灌云县发生的案子里，就存在着部门之间相互推诿的问题。

　　而查获走私冻肉的处理问题也让许多部门伤透了脑筋。根据国家相关法律法规，地方政府对于走私冻品只有一个选择——销毁，但是许多边境地区的填埋场地已经饱和，而焚烧却又直接造成空气污染。

　　一位地方打私办官员对澎湃新闻记者无奈地表示，当地每年用于销毁走私冷冻食品的支出近200万元。

　　“我们本地的用于销毁冻品的填埋场空间只有2000吨，已经用完，必须运到其他地方填埋，在我们这里消毒、填埋费用是每吨500元，而到了外地，则需要每吨1000元，如果是焚化，更是需要2000元一吨。”上述官员解释道。

　　南宁海关方面对澎湃新闻表示，鉴于冻品查处后的仓储和销毁费用高，采用填埋或焚烧方式还涉及择地、环保等问题，广西打私办已成立课题研究小组，制定了《无主动物制品无害化处理调研论证工作方案》，组织开展对非海关监管区查获无主动物制品无害化处理调研论证。将探索在全区建设1至2个动物及其制品无害化处理中心，由自治区打私办对全区查获的无主冻品实施统一集中无害化处理，2015年第一季度，广西无害化处理涉嫌走私冻品1300多吨。

　　实际上，这也暴露了走私肉处理的尴尬处境：地方政府花费大量人力物力查获了一批走私冻品，最后还需要贴钱去销毁。“有的地方政府部门可能就不做这种‘赔本买卖’了，对它来说，最好的结局就是睁一只眼闭一只眼——我不查了，反正吃了也没有吃死人。所以现在(走私)为什么会越来越严重，很多地方不是说不知道有走私牛肉，都知道，只不过是查到以后也没有什么好的方法去应对。”胡颖廉说。

　　他建议，是否可以考虑把走私的产品“漂白”，让走私冻品再次通过检验检疫部门检疫，“这个‘漂白’是在保证食品安全的前提下，给它非法变成合法。有质量隐患是肯定不能上市的，问题是你本身是好牛肉，说得不好听一点，现在去西餐厅吃的什么牛排，有50%甚至以上都是走私牛肉。但这个牛肉事实上质量没问题，只是在法律上的身份有问题。”

　　“漂白”之后获取的利益，则可以用于补贴打击走私牛肉、进一步培育国内产业。胡颖廉认为，这将是一个可行的良性循环机制。